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背景
近年来，我国粮食产量连年增产，但同时，我国也面临着资源环境的多重挑战，我国用全球8%的耕地生产了全球21%的粮食，但同时化肥消耗量占全球35%，粮食生产带来的水土流失、地下水严重超采、土壤退化、面源污染加重已成为制约农业可持续发展的突出矛盾。
2016年6月，《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》公布，《方案》指出，中国将在东北冷凉区、北方农牧交错区、地下水漏斗区、重金属污染区和生态严重退化地区实行耕地轮作休耕制度试点，试点耕地总面积超过600万亩。
综合分析
[标准论述]
利用现阶段国内外市场粮食供给宽裕的时机，在部分地区实行耕地轮作休耕，既有利于耕地休养生息和农业可持续发展，又有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力。
—习近平
[出台背景]
近年来，我国粮食连年增产，农业稳定发展，为经济社会发展全局作出了重要贡献。但是，我国农业发展方式较为粗放，农业资源过度开发、农业投入品过量使用、地下水超采以及农业内外源污染相互叠加等带来的一系列问题日益凸显，农业可持续发展面临重大挑战，必须加快转变农业发展方式，推进生态修复治理，促进农业可持续发展。
党的十八届五中全会提出，利用现阶段国内外市场粮食供给充裕的时机，在部分地区实行耕地轮作休耕，既有利于耕地休养生息和农业可持续发展，又有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力。2016年《政府工作报告》和中央一号文件都对探索实行耕地轮作休耕制度试点提出了明确要求。加之近两年，在湖南重金属污染区和河北地下水漏斗区开展综合治理试点，积累了一些农业资源环境保护的经验。当前，国内粮食库存增加较多，国内外市场粮价倒挂明显，开展耕地轮作休耕制度试点，具备较好的条件，时机比较成熟。
[内涵阐释]
所谓“轮作”，就是在同一块田地上有顺序的在季节间和年度间轮换种植不同作物或复种组合的种植方式。是用地养地相结合的一种生物学措施。有利于均衡利用土壤养分和防治病、虫、草害;能有效地改善土壤的理化性状，调节土壤肥力。而“休耕”，休耕是指在同一块土地上种一年作物，第二年停一年或多年再种。其目的就在于保持土壤的活力，便于今后耕种会有更大收获。
谈到耕地轮作休耕，我国就有耕地轮作休耕制度的悠久历史，北魏《齐民要术》中有“谷田必须岁易”、“麻欲得良田，不用故墟”、“凡谷田，绿豆、小豆底为上，麻、黍、故麻次之，芜菁、大豆为下”等记载，可见我国古代的农耕文化中就有重视土地轮作休耕的传统智慧。
[意义]
地是最宝贵的资源，也是粮食生产的命根子。我国先天不足的农业资源禀赋，超多人口的粮食供给压力，使得耕地水资源超强度利用，资源环境已亮起“红灯”。开展耕地轮作休耕制度试点，是主动应对生态资源压力、转变农业发展方式、促进可持续发展的重大举措。其意义体现在以下三个方面：
一是巩固提升粮食产能的需要。我国有悠久的轮作种植传统，将禾谷类作物与豆类作物、旱地作物与水田作物等轮换种植，可以调节土壤理化性状、改良土壤生态;休耕是让耕地休养生息，实现用地养地相结合，保护和提升地力，增强粮食和农业发展后劲。
二是促进农业可持续发展的需要。多年来，在农产品供给的压力下，耕地地力消耗过大，地下水开采过度，化肥农药大量使用，农业资源环境已不堪重负。通过耕地轮作休耕，减轻开发利用强度、减少化肥农药投入，利于农业面源污染修复，缓解生态环境压力，促进农业可持续发展。
三是提高农业质量效益竞争力的需要。当前，我国农业大而不强、多而不优、竞争力弱的问题日益凸显，迫切需要推进农业供给侧结构性改革，促进农业转型升级。通过耕地轮作休耕，节约高效利用资源，调整优化种植结构，增加紧缺农产品供给，满足多元化消费需求，全面提升农业供给体系的质量和效率。
[基本原则]
一是巩固提升产能，保障粮食安全。坚守耕地保护红线，提升耕地质量，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。对休耕地采取保护性措施，休耕期间采取土壤改良、培肥地力、污染修复等措施，同时加强对休耕地监管，禁止弃耕、严禁废耕。
二是加强政策引导，稳定农民收益。鼓励农民以市场为导向，调整优化种植结构，拓宽就业增收渠道。强化政策扶持，建立利益补偿机制，对承担轮作休耕任务农户的原有种植作物收益和土地管护投入给予必要补助，确保试点不影响农民收入。
三是突出问题导向，分区分类施策。以资源约束紧、生态保护压力大的地区为重点，防治结合、以防为主，因地制宜、突出重点，与地下水漏斗区、重金属污染区综合治理和生态退耕等相关规划衔接，统筹协调推进。
四是尊重农民意愿，稳妥有序实施。我国生态类型多样、地区差异大，耕地轮作休耕情况复杂，要充分尊重农民意愿，发挥其主观能动性，不搞强迫命令、不搞“一刀切”。鼓励以乡、村为单元，集中连片推进，确保有成效、可持续。
总结：
第一，要查明我国适于轮作休耕的污染耕地资源现状。根据全国农业产区耕地环境质量状况，深入分析重点关注区域(如重金属污染区、有机污染区、连作障碍区)农业生态环境退化的主要矛盾，研究区域耕地资源及粮食产能发展的限制因子，明确适于轮作休耕的耕地资源数量(如面积、范围、规模)和质量(如生产功能、环境功能、生态功能)，开展适于区域轮作休耕的耕地资源区划。
第二，探索污染区域耕地实施轮作休耕的技术方案。轮作休耕是一项系统工程，需要分类型推进。根据重点污染关注区域导致耕地环境质量退化的主要成因，通过轮作、休耕、退耕、替代种植(如修复植物)等多种方式，严格管理土水肥药的合理使用，提出有针对性的耕地轮作休耕技术方案，并开展污染耕地综合治理示范。以农业资源承载力和环境容量为基础，综合分析耕地轮作休耕的综合效益。
第三，建立推行污染耕地轮作休耕制度试点的体制机制。研究重点污染区域实施轮作休耕制度试点的相关政策，建立生态补偿制度和管理机制;构建实施污染耕地轮作休耕的差别化补偿标准体系;建立严格的生态环境保护责任制度、补贴补偿制度和投入机制、行政问责制度等;建立区域生态环境保护机制，建立有效的耕地环境监测与修复网络;培育生态环保的市场经济机制，提高当地人民群众的经济收益。
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